[컴퓨터월드] 박근혜 정부의 운영기조인 ‘정부 3.0’이 선보인지 일년이 넘었다.
그동안 공공데이터를 개방, 활용한다는 목표 아래 각 정부부처는 물론 지자체까지 데이터 개방에 초점을 맞췄다. 이 과정에서 데이터 품질은 물론 제공 포맷을 두고 많은 논란이 있었다. 특히 정부가 데이터 개방뿐만 아니라 직접 서비스까지 시도하면서 민간사업자와의 마찰도 빚기도 했다.
개방·공유·소통·협력을 목적으로 하고 있는 정부의 혁신 모델인 ‘정부3.0’을 점검해본다.

 
최근 소유가 아닌 주변과 나누는 ‘공유’를 기반으로 한 경제활동이 관심을 받고 있다. 상용소프트웨어 기업들도 기업 자산인 소스코드를 공개하며 이기종 간의 협력 체계를 갖추거나, 적극적으로 하둡(Hadoop) 등 공개SW를 수용하기 시작했다. 이와 동시에 가상화를 기반으로 한 클라우드는 시스템 자원의 공유화를 이끌어 내기도 했다. 또한 대표적인 공개SW 기반 운영체제인 리눅스를 기반으로 한 안드로이드는 전세계 스마트폰 시장을 장악하고 있다.

이 같이 공유를 바탕으로 한 시대적 변화의 조류는 정부의 역할에도 변화를 주고 있다.

2013년 2월 25일, 박근혜 정부가 출범하면서 공공정보를 적극적으로 개방하고 공유하며, 부처간 칸막이를 없애 소통하고 협력한다는 목표 아래 새로운 정부 운영 패러다임인 ‘정부 3.0’을 표방했다. 이를 통해 국민 맞춤형 서비스를 제공하고 동시에 일자리 창출과 창조경제 지원을 목적으로 하고 있다.

특히 정부에서는 공공 빅데이터가 창조경제의 새로운 성장 추진력으로 부상하면서 국가가 보유한 각종 행정정보 등 공공 분야에 쌓인 데이터의 공개를 활발하게 추진하는 한편 이를 바탕으로 민간에서는 새로운 서비스·상품 개발을 위한 활용 수요가 급증하고 있다. 특히, 스마트폰의 보급화로 교통·기상정보 등 국가정보자원을 이용한 모바일용 애플리케이션 개발이 활발하게 이뤄지고 있다.

서울버스 앱, 정부 3.0 불씨 당겨
박근혜 정부가 ‘정부 3.0’을 정부 운영 패러다임으로 삼기 이전 반면교사가 된 사례가 있었다. 바로 ‘서울버스’ 애플리케이션이 그 예다.

지금은 손쉽게 스마트폰을 이용해 대중교통 이용시간을 파악할 수 있지만, 2009년 당시 국내 아이폰이 처음으로 출시하게 되면서 본격적인 모바일 애플리케이션 시장을 개막했었고 그 선두에는 당시 고등학교 2학생인 유주완 군이 만든 서울버스가 있었다. 이 앱은 서울과 경기지역의 버스 정보 데이터를 가져다 버스 노선도부터 운행시간, 실시간 운행정보까지 보여줬다. 이 앱을 이용하기 위해 아이폰을 구입하는 사람들도 생길 만큼 생활방식을 바꿀만한 혁명적인 개발품이었다.

그러나 서울버스 앱은 서비스 시작한 지 얼마 지나지 않아 중단해야 할 위기가 왔다. 경기도청이 ‘공공정보 무단이용’이라는 이유로 서울버스가 이용하고 있는 경기도 교통정보 이용을 차단한 것이다.

유주완 군은 경기도 홈페이지에서 제공하고 있는 ‘버스운행정보’를 실시간으로 앱으로 연결했는데 경기도청 측은 경기도의 정보시스템을 개인이 무단으로 이용할 수 없고 위치정보 사용 등과 관련해 법률적 문제가 있다고 판단해 정보 공유를 막았다 또한 민간에서 버스정보를 이용하겠다고 했지만 지금까지 허락을 한 사례가 없는 만큼 특정 앱만 허용할 수 없다며 단호한 입장을 취했다.

경기도의 이런 조취는 서울버스 앱을 사용하는 사용자들의 항의로 일단락됐다. 하지만 이 사건으로 공공정보 활용에 논의의 불씨가 당기는 계기가 만들어진 셈이다.

정부 3.0, 일반적 소통에서 양방향 소통으로
우리나라 공공정보 개방은 김대중 정부 시절 전자정부 시스템 구축으로 거슬러 올라간다. 나라장터, 홈택스, 온나라시스템, 전자민원시스템, 전자출입국관리시스템 등이 이때 만들어졌다. 이와 더불어 행정 당국이나 공공기관도 홈페이지를 통해 공공정보를 조금씩 공개하기 시작했다. 그러나 이때 구축된 공공정보는 정부가 정보를 제공, 이용자는 사용하는 단방향 의사소통 방식이었다.

이후 2009년 ‘정부 2.0’ 시대가 개막하면서 정부 중심이 아닌 국민 중심으로 양방향 의사소통으로 숨이 트였다. 제한적이나마 인터넷 웹사이트에서 공공정보를 검색해 활용할 수 있게 됐다.

정부2.0은 ‘공유, 개방, 참여, 상호작용’을 핵심 가치로 내걸고 행정안전부(現 안전행정부)가 주관하는 ‘공공데이터포털’과 서울특별시가 운영하는 ‘서울열린데이터광장’ 웹사이트를 구축했다. 공공데이터포털에서는 국가나 지자체가 공개한 정보를 열람할 수 있으며, 서울열린데이터광장에서는 서울시 내 공공정보 존재 여부와 소재 정보를 확인해 데이터를 내려받을 수 있다. 그 외에도 정부가 트위터와 페이스북을 통해 국민과 직접적으로 상호작용하고, 응용프로그램 인터페이스(API) 형태로 정보를 내려받을 수 있는 공공정보 플랫폼이 구축되기 시작했다.

박근혜 정부 들어 표방한 ‘정부 3.0’은 양방향 소통을 넘어 정부 위주에서 국민 위주로 가치를 내걸었다. 국민이 원하는 정보를 수정 없이 가감하게 제공한다는 게 정부 3.0의 기본 방향이다. 이를 위해 공개 문서는 생산하는 즉시 원문까지 사전공개하고 국민과 전문가 등이 참여하는 ‘온라인 협업공간’, 원문정보 사전공개를 위한 ‘원문정보공개시스템’을 구축, 공공정보 제공 창구를 공공데이터포털로 일원화했다.

그 중 서울시의 ‘열린데이터 광장 서비스’ 사업은 정부 3.0 사례의 대표적 성공사례로 소개되고 있다. 특히 박원순 서울 시장의 시정 정보의 개방·공유·소통을 통하여 시민의 알권리를 충족하고 시정투명성 제고 및 시민참여를 확대하여 공공정보의 가치를 극대화하는 ‘열린 시정 2.0’을 핵심 업무로 추진하게 됐다. 이에 서울시는 2013년 10월 29일부터 서울 정보소통광장에서 올해 국장급 이상 간부가 결재한 각종 계획서·보고서·기안문 등 문서 5만 건은 물론, 매일 새롭게 생성되는 약 300건의 신규 전자결재문서도 클릭 한 번으로 볼 수 있게 모든 것을 공개했다.

 

선진국에 비해 뒤늦은 공공데이터 개방…제도적으로 미흡
공공데이터활용지원센터 강동석 센터장은 새로운 방식이 사회에 요구됨에 따라 정부 3.0이 출범했다고 밝혔다.

그는 “국민의 요구와 기대치는 높아진 반면 한 부처만으로 해결하기 어렵고 사회적 문제들이 나타나고 있다. 예전과 방식으로 접근할 수 없는 상황이다. 이에 새로운 방식이 사회에 요구된다. 협업과 협력, 그리고 민간과 같이 풀어내는 방식이 대두된 것이다”고 설명했다.

강 센터장은 정부 정보를 공개해 정부를 투명하게 바꾸려는 ‘투명한 정부’와 부처간 칸막이를 없애고 민간과 협업 등을 통한 과학적인 행정을 추구하는 ‘유능한 정부’. 그리고 보편적 서비스가 아닌 맞춤형 서비스를 지향하는 ‘서비스 정부’ 등이 정부 3.0의 핵심 변화라는 것이다.

다만 우리나라의 경우 전자정부를 앞세운 서비스 정부에는 앞설지 모르겠지만 투명한 정부와 유능한 정부 입장에서 보면 선진국에 비해 조금 부족하다는 것이 강 센터장의 판단이다.

이처럼 우리나라 역시 정부 3.0을 표방하고 나섰지만 선진국에 비교하면 아직 미흡한 게 사실이다.

미국에서 공공기관의 연구원이 연구데이터를 개방했다가 다른 연구원들에게 질타를 받아서 자살한 한 사례가 있는데 이를 계기로 얼마 이상의 연구비를 지출한 연구에 대해서는 반드시 개방해야 한다는 법률적 가이드가 마련된 것처럼 전세계적으로 각국의 정부는 공공정보를 민간에 적극 개방하여 부가가치가 높은 서비스를 개발·유통할 수 있도록 지원하고 있다.

미국의 경우 2009년부터 오바마 정부가 오픈 거버먼트를 표방하면서 정부 3.0을 강하게 추진해 선진 사례가 됐다. 미국은 ‘정보자유법’을 제정하여 교통, 환경, 교육 등의 정보자원에 대한 제공 근거와 통합제공창구(www.data.gov)를 마련했다. 영국 또한 ‘공공정보 재이용 규칙’을 제정하여 정보자원 제공을 확대하고 있으며, 통합제공사이트(www.data.gov.uk)를 개설했다.

우리나라 정부 역시 국가정보자원을 개방하여 공공 및 민간이 공유·활용할 수 있도록 2011년 7월 ‘국가공유자원포털(www.data.go.kr)’을 개설해 활용 가능한 국가공유자원을 확대해 나가기로 했지만 서울버스 사례를 보듯 체계적인 접근을 하지 못한 상태였다.

공공정보 개방은 국가적으로 제도적 뒷받침과 개방에 대한 문화적 인식 등 제반 인프라가 마련되어 있어야 한다. 그러나 국내에는 공공데이터 개방에 대한 법적 근거가 없고 개방 시 정합성 오류 등의 문제로 책임을 물어야 하는 상황이 발생될 수 있어 공공데이터 개방에 소극적이었다.

이와 관련해 서울시에서도 이러한 제도적 문제 때문에 서울시 공공데이터 개방 정책 선언문을 선포했으며, ‘열린시정을 위한 서울특별시 공공데이터 제공에 관한 조례’를 법 제정과 발맞춰 준비했다.

또한 김을동 국회의원이 2012년 7월 ‘공공데이터 제공 및 이용 활성화에 관한 법률’을 발의했으며, 2013년 10월 31일자로 시행이 되어 이제 첫걸음을 내딛었다.

최근 정부3.0을 수요자인 국민의 편에서 새롭게 설계하는 ‘정부3.0 추진위원회’가 정부서울청사 별관에서 공식 출범했다. 위원회는 국무총리 소속으로 민간위원장을 포함한 민간위원 8명과 6명의 차관급 정부위원으로 구성됐다. 효율적 운영을 위해 전문위원회도 운영한다.

 

미흡한 제도적 보완 진행
공공데이터는 데이터베이스, 전자화된 파일 등 공공기관이 만들고 취득하여 관리하고 있는 광(光) 또는 전자적 방식으로 처리된 자료 또는 정보를 말한다.

개방할 수 없는 공공데이터는 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조에 따른 국가안보, 개인정보 등의 비공개대상정보와 ‘저작권법’ 및 그 밖의 다른 법령에서 보호하고 있는 제3자의 권리가 포함된 것으로 정당한 이용 허락을 받지 아니한 정보나 데이터가 포함된 공공데이터는 개방 대상에서 제외하고 있다. 이외에 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우도 개방 대상에서 제외하고 있다.

강동석 공공데이터활용지원센터장은 “개인정보, 국가안보, 저작권법 등에 저촉되지 않는 이상 데이터 개방을 기본으로 하고 있다. 개방 대상에서 제외하고 있다고 하더라도 그 문구만 삭제하는 방식으로 데이터를 개방할 수 있다”고 말한 것처럼 공공데이터는 기본적으로 개방을 주원칙으로 삼고 있다.

그러나 아직 일선에서는 이런 원칙에도 불구하고 혼란스러운 모습을 보여주고 있다.

지난 4월 스마트폰 내비게이션 앱 개발사인 록앤올(제품명 ‘국민내비 김기사’)은 국토교통부에 도로이정표 데이터를 제공해 줄 것을 요청했다. 갈림길이나 교차로에서 효과적인 길 안내를 하기 위해선 이정표 데이터의 확보가 필수적이었기 때문이다. 하지만 데이터를 보유하고 있는 기관의 답은 ‘노(No)’였다. 선례가 없다는 이유에서였다.

록앤올은 한국정보화진흥원을 통해 ‘공공데이터제공 분쟁조정위원회’에 조정을 신청했다. 일은 의외로 쉽게 풀렸다. 해당기관이 참여한 몇 차례의 조정협상 끝에 관련 데이터를 제공하기로 한 것이다.

록앤올 정광현 이사는 “분쟁조정위에 가기까지 오랜 시간이 걸렸지만 분쟁조정 절차를 밟은 뒤에는 비교적 순탄하게 일이 진행됐다”고 말했다. 그는 “민간기업들이 공공데이터를 제공받으려면 어떤 기관에 문의해야 하는지도 막막한데 공공데이터포털 등 컨트롤 역할을 하는 사이트들이 생겼고 분쟁조정 절차도 자리를 잡고 있어 앞으로는 좀 더 쉽게 공공데이터에 접근할 수 있을 것으로 기대한다”고 덧붙였다.

정부가 제도적으로 차근차근 수순을 밟아나가고 있긴 하지만 아직까지 부족한 점이 많다. 그나마 록앤올은 분쟁조정위원회를 통해서 비교적 쉽게 문제를 해결했다. 분쟁조정위원회가 정부나 공공기관이 공공데이터 제공을 거부하거나 중단했을 때 국민들이 복잡한 행정소송 절차 대신 간단한 분쟁조정 절차만 밟으면 문제를 해결할 수 있도록 돕는 역할을 하고 있기 때문이다.

또한 안전행정부와 한국정보화진흥원이 운영하는 ‘원스톱서비스 현장대응반(PSC·Problem Solving Coordinator)’도 가동 중이다. PSC는 공공데이터가 원활하게 제공되지 못해 민원이 발생했을 때 상담부터 현장간담회까지 해결방안을 모색하는 기구다.

통합콜센터(1566-0025)로 민원을 접수하면 현장대응반이 바로 출동해 문제를 해결한다. PSC는 민원해결 뿐 아니라 민간 건의사항을 공공기관에 전달하는 통로 역할도 맡고 있다. 현장에서 해결되지 않는 문제는 분쟁조정위원회에서 조정절차를 밟을 수 있게 도와준다.

기상사업자 케이웨더와 엠써클이 PSC의 도움으로 민원을 해결한 대표적인 경우다.

실시간 대기오염 관측정보를 제공받아 서비스를 개발·유통하던 케이웨더는 한국환경공단이 데이터 가공 및 유통 등을 이유로 데이터 제공을 중단해 손해를 보게 됐다. 이런 상황을 두고 PSC이 수요자인 케이웨더, 공급자인 한국환경공단과 한경부가 참석하고, PSC법률민간위원, 공공데이터활용지원센터가 양측 간의 문제를 중재해 실시간 대기오염 관측정보에 대한 데이터 제공을 받아 신규 콘텐츠 개발이 가능하도록 했다.

미세 먼지농도와 자외선지수 등을 실시간으로 볼 수 있는 앱 ‘하이닥’ 개발사인 엠서클 역시 PSC의 도움으로 민원을 해결했다. 처음에는 ‘선례가 없다’는 이유로 데이터 제공에 난색을 표했던 기관들은 PSC의 중재를 거쳐 데이터를 제공하기로 한 것이다.

공공데이터 개방, 표준화 필요
이처럼 공공기관 실무담당자들의 인식 부족 등으로 관습적인 개방이 이뤄지고 있어 국민·기업 등이 활용하기에는 가치 있는 데이터가 부족하거나 데이터 품질이 미흡한 사례가 종종 있다.

강동석 공공데이터활용지원센터장은 “데이터 품질 오류는 민간이 1% 이내인 반면 공공데이터는 3~4%다. 그동안 정부의 데이터는 내부 공무원에 초점을 맞췄지만 이제는 이 데이터를 개방해야 하는데 데이터 품질 때문이라도 데이터 개방을 꺼리게 된다. 만약 이 데이터 공개로 인해 문제 발생했을 경우를 우려하는 것이다”라고 말한 것처럼 선진국은 과거부터 개방, 공유, 소통이라는 문화가 일찍부터 자리 잡고 있는 것과 비교해 우리나라는 밖으로 꺼내기 두려워하는 마음이 강하다는 문화적 특성이 있다. 또한 공무원 역시 공공정보를 개방함에 있어서 각종 민원발생 및 데이터 오류로 인한 피해에 대해 걱정하고 있는 설정이다.

이에 공공데이터의 정확성, 안정성, 최신성 등 데이터 품질이 미흡하여 민간이 바로 활용하기 어렵거나 서비스 신뢰성 확보가 어려운 경우가 생겼다.

예를 들면, 이미지 등의 형태로 제공되어 데이터 가공이 불가하거나 추가적인 재가공이 필요한 포맷으로 제공되어 민간의 재입력, 변환비용·시간이 추가 소요되고 있으며, 공공데이터에 대한 개방 기준이 정립되지 않아 기관별 편리한 방식과 포맷으로 제공하고 있어 제공 서비스 수준이 상이한 단점이 있다. 이로 인해 정보 공유 등이 원활하게 이뤄지지 않아 융·복합을 통한 고부가가치 서비스 제공이 어려운 상황이 발생했다.

이에 안행부 및 공공데이터포털 측에서는 공공데이터 공유·개방의 활성화를 위해 정보공개 방법을 진화시켜 제공하는 서비스 유형을 표준화시켰다. 공공데이터포털에서 공공데이터를 제공하는 서비스 유형은 크게 △그리드 △차트 △지도 △다운로드 △OPEN API △링크 △개방예정 △배송 및 기타 △LOD △RDF 등으로 되어 있다.

 
이 같은 방법은 월드와이드웹(WWW)의 창시자인 팀 버너스리(Tim Berners-Lee)는 ‘별표식 공개등급(5 Star Scheme)’을 만들어 웹상의 정보공개 방법을 등급화하고 향후 발전방향을 제시한 것을 따랐다. 별표식 공개등급은 1단계가 사람만이 읽고 활용할 목적으로 공개하는 것이라면, 등급이 올라 갈수록 사람이 아닌 기계가 자동으로 판독 가능한 형태로 공개하여 2차적인 정보활용 및 새로운 가치 창출이 가능한 것이다. 우리나라는 물론 전 세계 대부분의 정부가 공개하고 있는 각종 텍스트 기반의 행정정보는 팀 버너스리 기준 2등급 또는 3등급에 해당된다.

 

정부의 과도한 서비스 참여 논란
구글어스를 능가하겠다며 2011년 5월부터 국토부가 개발에 착수한 한국판 3D 지도 ‘브이월드’는 정부가 공공데이터를 직접 서비스하여 민간 주도 사업영역까지 침범한 대표적인 사례다.

국토부는 구글지도 유료화에 따른 민간의 지도활용 한계 및 비용부담에 대응하고 국내 기업의 자생에 필요한 핵심 인프라를 안정적으로 제공할 목적으로 브이월드를 구축했지만 민간에서 네이버, 다음을 비롯해 지도사업을 하던 민간기업과 경쟁관계에 놓이게 된 것이다.

정부는 공공데이터를 개방하며, 민간은 개방된 데이터를 활용하는 입장이지만 정부의 공공데이터 개방 관련 업무범위가 모호하여 공공서비스가 민간의 사업영역을 침범하는 사례가 발생하고 있다.

특히, 특허, 기상, 국토 등 특정 분야에서 공공기관들이 국민의 생활편익을 위해 다양한 공공서비스를 제공하고 있는데 이러한 공공서비스가 활성화됨에 따라 오히려 민간 시장을 잠식하는 역효과가 발생하는 사례도 존재한다.

이 같은 모습은 안행부와 정보화진흥원이 최근 민·관 합동토론회를 열었던 장소에서 나타났다. 토론회에서는 공공서비스와 민간서비스 간 충돌이 가장 많은 기상관련 민간사업자는 토론회에서 “기상청의 오픈 API 서비스 이후 회사의 신규 구매가 10% 이상 하락하는 등 매출에 타격이 있었다”며, “재난 서비스 등 공공성격이 강한 서비스는 기상청이 맡고 그 외 상업 서비스는 민간에서 제공하는 게 바람직하다”고 주장했다.

정부는 토론회 이후 ‘공공데이터 제공 및 시장 공정경쟁 지원을 정부가 맡고, 개방된 데이터를 활용해 서비스를 개발하는 것은 민간에서 담당한다’는 원칙을 세웠다. 정부와 민간 역할에 대한 최종 가이드라인은 오는 연말쯤 공개될 예정이다.

또 공공데이터 활용에 따른 유료화 방안도 검토 대상이다.

공공데이터 개방은 성장통 中
공공데이터 개방은 아직까지 초기 단계다. 이에 공공데이터 표준화, 품질 등의 데이터 정확성과 일관성에 대한 문제점이 드러나고 있으며, 정부가 민간의 사업 영역을 침범하는 경우가 발생하고 있다. 또한 공공데이터의 활용 기업에 대한 지원 또한 미흡하다.

이는 정부 3.0이 표방하고 있는 공공데이터 생태계가 갓 시작됐음을 고려한다면 성장통이라고 할 수 있다.

정부 3.0은 개방·공유·소통·협력에 맞춰 공공데이터를 개방하고 이를 민간에서 활용하는 형태의 운영을 목적으로 하고 있지만, 큰 틀에서는 국민과 현장 중심의 정부 혁신이라고 할 수 있다.

이 같은 혁신의 바람에 역풍이 아닌 순풍에 돛이 펼쳐져 순항하기를 기대해본다.

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